信用修復的法理依據及類型化實施

添加者:zhangpeng  發布時間:2020-01-10  瀏覽次數: 133

劉瑛:教授、法學博士。中國政法大學品牌與社會信用研究中心主任、知識產權法研究所副所長,中國科學技術法學會執行秘書長,廣州、天津等多地仲裁委員會仲裁員。


信用修復是信用法治體系建設的一個重要機制。本文以信用法治體系建設為目標,經過對比研判初步界定了信用修復的含義,在深入分析信用修復的法理基礎上,對信用修復進行分類并對信用修復類型化的實施標準、機制及程序進行研究,最后借鑒國外信用修復的經驗,提出完善我國信用修復機制的建議。


根據中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的建設中國特色社會主義法治體系的總目標,并按照我國信用體系建設現狀、信用自身包含的內容和運行規律,筆者認為,我國信用法治體系的構建,應該包括信用征信法律系統、信用評估法律系統、信用擔保法律系統、信用信息共享法律系統、信用監管法律系統、信用標準法律系統、守信獎勵與失信懲戒法律機制、信用修復法律機制等八大系統與機制。信用法治體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。


信用修復是信用法治體系建設的一個重要機制,是完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制的重要環節,是構建以信用為核心的監管體系的必然要求,是失信主體解除懲戒措施的制度保障。建立和完善信用修復機制,有利于推動信用法治體系建設的規范化、系統化。


信用修復是信用法治保障體系的重要組成部分。2016年5月,國務院發布的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》明確提出,要建立健全信用修復機制,支持失信個人通過社會公益服務等方式進行信用修復。2017年10月,國家發展和改革委員會、中國人民銀行聯合印發《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》,明確提出了鼓勵和支持自主修復信用,規范信用修復流程。


在社會治理大格局下,我國大力推動“信用中國”建設,就是要使信用能影響到社會生活的各個環節。而就目前的信用實踐而言,信用的不當受損亟需適當的法律救濟制度。信用修復這一問題涉及諸多領域的不同主體,抽象性規定對現實問題的解決指導意義不大,需要以現實問題為導向、以內在需求為制度實效,進行類型化研究,針對不同類型進行分領域、分層級設置具體的法律規制。


一、 信用修復的法律基礎


(一)信用修復的含義界定


信用修復來源于信用實踐的需要,具體來說,信用修復的目的就是剔除信用評價中的不良信息,這一不良信息有以下三種來源:信息主體的主觀原因造成的; 信用評價機構自身原因采集信息錯誤而造成的; 第三方過錯造成的不良信用信息。但無論在學界還是在立法上,都沒有對信用修復進行準確的定義。為了明確信用修復的含義,將現有的定義進行以下對比:


《江蘇省社會法人信用基礎數據庫信用修復辦法(試行)》將信用修復定義為“社會法人在一定期限內主動糾正其因非主觀故意因素導致的失信行為,按照一定條件,經規定程序,獲準停用或縮短失信行為記錄使用期限,重建信用的過程”。


《浙江省信用修復管理辦法(征求意見稿)》將信用修復界定為:“不良信息主體為改善自身信用狀況,按照規定的條件和程序,向作出不良信息認定的公共信用信息提供單位提出申請并被確認的信用補救行為?!?/p>


二者相對比來看,在主體方面,江蘇省采用的定義將主體限定為“社會法人”,而未涉及自然人的信用恢復問題,浙江省則將主體表述為“不良信息主體”,通過描述主體特征進行定義將法人和自然人包含在內;在目的方面,江蘇省認為信用修復的目的是“在一定期限內主動糾正其因非主觀故意因素導致的失信行為”,而浙江省認為信用修復的目的是“改善自身信用狀況”,二者都從主觀上對這一目的進行表述,但相較之下,前者更為確切。


綜上,筆者對信用修復的含義初步做出如下界定:廣義上的信用修復,是指改善現有信用狀況、提升信用評價的一系列信用活動。狹義上的信用修復,則是指失信的自然人或者法人(企業)對已發生的信用評價降低,依據一定理由,遵循一定程序,以恢復信用評價為目的進行的活動。


從這個角度看,連維良所指出的“信用修復指的是失信主體在徹底糾正失信行為并承擔相應法律責任的前提下,在接受誠信教育主動做出守信承諾并按規定履行相關社會責任的前提下,依法依規退出“黑名單”并相應解除失信聯合懲戒,依法依規縮短或結束失信信息公示,依法依規規范保存信用記錄的相關措施和過程”,這一定義是較為詳細和確切的。


(二)信用修復的法理依據分析


1.合同視域下信用修復的法理依據


信用修復是信用運行的末端,是信用運行出現不當受損時的補救手段,其法理基礎在于合同法,實質上是契約關系的一種延伸。


首先,根據意思自治原則,通過授信過程,信用服務機構與相關主體達成使用信用信息的合意,對其信用進行評價,這并非行政法上行政管理的強制性要求,其實質上是形成了一種平等契約關系;雖然,信用信息的使用者(比如銀行)往往具有一定的公權力屬性,但其公權利屬性的著重點在于防止或避免信用信息的失真或濫用,而不影響締約地位。


其次,關于合同內容,信用信息使用者和信用信息提供者實質上在授信過程中就已經確定了信用信息使用的范圍和方式,即合同條款已經明確約定了合同義務。根據誠實信用原則可以推知,合同相關條款當然具備下列內容:信用信息提供者必須提供真實有效的信息;信用信息使用者必須按照約定的方式和目的使用信用信息。


再次,當因為信用信息使用者的過錯而導致信用信息提供主體的信用評價降低時,實質上是信用信息的使用者違反了合同義務,該違約行為造成的不利后果就是使信用信息主體的信用評價降低;此時“信用修復”可以認定為違約一方承擔違約責任的一種方式,相應的承擔違約責任的方式在可履行的前提下最優解決方式就是“恢復原狀”,即這里提到的信用修復,即違約方以“信用修復”方式承擔了“恢復原狀”這一違約責任。


最后,當信用信息提供者存在過錯時,即使用者無過錯時,信用評價的降低是對于存在過錯的信用信息提供者的準確評價,是基于合同要求其承擔的不利益,根本在于信用信息提供者違背了合同義務,因此此時信用評價的降低就是一種違約后果,但是,居于公平原則和信用立法的意旨,應該給予信用信息提供者一定的救濟途徑,即其可以通過糾正其行為補正其降低的信用評價,這也是一種信用修復。


可見,信用的基本規則是信用關系締結的自愿性、信用合約的有效性(合法性)、信用履約的強制性以及信用依法保護的公平性。


2. 權利義務視角下信用修復的法理依據


信用修復乍看似乎是信用主體的權利,因為信用修復的后果是信用主體信用評價的上升。但是,信用主體必須采取一定手段改善自身的失信狀態,使得信用信息回歸真實準確的狀態,因此信用修復實際上也是信用主體的義務。


這一義務來源有兩種,第一種是法定義務,第二種是約定義務。信用修復中的法定義務是指,信用信息主體根據法律規定所負擔的,必須依照一定程序在一定時間內履行修復行為,剔除不良信用信息的義務,稅收領域納稅人繳納滯納稅款以剔除不良納稅信用信息的義務就是典型的法定義務;信用修復中的約定義務是指,信用信息主體根據合同約定而負擔的,在合同約定領域內,以一定方法經一定程序所實施的恢復自身信用的義務,貸款領域的還貸是履行該種約定義務的最常見方式。


二、信用修復的分類


(一)以主體劃分


從主體角度對信用修復進行分類,可以簡單的分為個人的信用修復和企業的信用修復。


1.個人的信用修復個人的信用修復起源于個人信用較為發達的英美國家,是信用運行的必然結果。個人信用的修復可以分為普通個人信用的修復以及涉訴個人信用的修復。普通個人的信用修復是指,當信用評價機構告知相關自然人其信用報告中出現負面信息時,相關主體可以申請修復其不良信息。


修復的理由,往往分為兩類,一是數據本身存在錯誤,不能真實反映信息主體的實際情況;二是不良記錄確實是因信息主體自身問題產生的,需信息主體主動申請修復。涉訴個人的信用修復,是指進入司法程序的案件當事人,判決后作為被執行人基于主客觀等不同原因進行降低或消除信用負面信息的修復活動。


2.企業的信用修復企業信用修復實質上包括兩個方面,一是不良信息產生時如何最大限度降低此不良信息的負面作用,二是企業在產生負面信息后采取什么糾正措施可以提高企業信用。在第二個方面,常見的糾正措施有糾正信用評價機構自身的錯誤信息采集行為,以及糾正第三方過錯下的不良信用信息采集行為。


企業信用的修復可以分為普通企業的信用修復和破產企業的信用修復,前者與普通個人的信用修復相類似,可以理解為當企業因自身問題或者因第三方過錯等問題導致信用評價降低時,依照一定的程序申請信用評價機構刪除自己的不良信用信息,以實現企業信用的恢復。而破產企業的信用修復問題具有復雜性,企業破產重整的重要支點在于信貸資金,基于信用在資金融通的具有重要作用,破產企業的信用修復直接影響到其是否能獲得信用貸款,繼而決定了其破產重整能否成功。


從現有司法實踐來看,破產企業重整主要面臨的信用修復問題既包括銀行不良信貸信息修復,也包括一般不良信用信息修復,在現實中不良貸款的信息修復是破產重整企業在信用修復中更加關注的問題。因為債權人較多且難以統一意見,以及沒有明確的立法可以遵循,因此破產企業的信用修復可否單獨啟動程序,在制度上還是空白。同時,破產企業的信用修復問題的特殊性還在于,破產重整企業已經資不抵債破產,喪失清償能力,如果企業希望重整以實現再生,就必須要求司法機關為修復企業的信用行為進行背書。


(二)以失信程度劃分


不良信用的評價是信用修復的前置程序,基于這一評價結果的不同,信用修復相應地可以分為一般失信的信用修復和嚴重失信的信用修復。一般失信的信用修復,是指針對被評價為“一般”程度的不良信息,失信主體在采取補救措施或者在舉證非其過錯后,在一定時間內經過一定程序向相關主體申請信用修復。


嚴重失信的信用修復,是指針對諸如強制執行記錄、行政處罰記錄、職業資格吊銷信息等嚴重不良信息申請的信用恢復,這種信用恢復的特殊性在于,其不良信息對應的失信行為必須已經補正,或者其不良信息對應的行政處罰等措施已經解除,只有在此前提下,才能通過主動申請的方式請求信用恢復。同時,針對嚴重失信進行的信用修復效果也具有特殊性,其修復效果通常不能達到失信前的程度,即只能在一定范圍內恢復信用評價。


(三)以失信領域劃分


從失信領域角度進行劃分,信用修復可以分為政府信用修復、商事信用修復和社會信用修復及司法信用四大類。


政府信用修復包括行政許可、政府采購、招標投標、勞動就業、社會保障、科研管理、干部選拔任用和管理監督、申請政府資金支持等領域的信用修復。


商務信用修復包括生產、流通、金融、稅務、價格、工程建設、政府采購、招標投標、交通運輸、電子商務、統計、中介服務業、會展和廣告等領域的信用修復。


社會信用修復包括醫藥衛生和計劃生育、社會保障、勞動用工、教育和科研、文化體育和旅游、環境保護和能源節約、互聯網應用和服務領域及社會組織和個人的信用修復。


司法信用修復包括法院公信、檢察公信、公共安全領域公信、司法行政系統公信、司法執法和從業人員的信用修復。


三、信用修復類型化的實施


(一)信用修復類型化的實施標準


信用修復實施標準是針對目前信用修復各領域問題實施不力的問題,所設立的可以共同使用或重復使用的制度模式。其意義在于,通過信用修復類型化的實施,明確了各項工作之間的邏輯關系,通過流程化保證實施質量。


信用修復實施標準分為以下不同層面:


1.在內容層面,根據信用修復的流程,信用修復實施標準包括以下幾個方面的內容:修復主體確定標準、申請(異議)程序實施標準、失信內容審查標準、失信主體承諾標準、修復機構監管標準、信用信息上報標準,信用修復爭議處置標準等。


2.在技術層面,信用修復實施標準應以數據庫為基礎進行的,提出“一處修復,共同效果”的規則,在技術層面信用修復的實施要求保持信用信息交換的及時與準確;同時技術層面最通用的是“黑名單”技術,這一技術在信用修復的實施中相應的配套技術尚不完善,需要確定相應的復查、修正技術。


3.在操作層面,信用修復的實施標準在不同領域有著不同的具體要求。在社會信用領域,信用修復的實施標準更加側重于信用修復過程中的公示內容,因為社會信用的修復實際上對應的是信用信息主體的社會公信力的恢復;而商事領域信用修復的前置行為依然是違背誠信原則的行為,信用修復需要遵循“范圍有限原則”,因此商事信用修復的實施標準更需要政府公權力機關的介入,以明確恢復的具體程度以及進行有效公示。


以稅務領域的信用修復為例,國家稅務總局發布的《國家稅務總局關于納稅信用修復有關事項的公告》(以下簡稱《公告》)中明確規定,納稅人可在納稅信用被直接判為D級的次年年底前向主管稅務機關提出申請,稅務機關根據納稅人失信行為糾正情況調整該項納稅信用評價指標的狀態,重新評價納稅人的納稅信用級別,但不得評價為A級。這一點是修復范圍有限原則的體現。


在金融領域,信用修復的實施目的更加側重于經濟效益,即要求信用修復實施要足夠準確迅速,能夠及時反饋到信用貸款的發放上。因此金融領域的信用修復實施標準重點在于信用異議受理標準、信用修復任務分配實施標準以及信用修復結果審查標準。


(二)信用修復類型化的實施機制和程序


信用修復類型化實施機制的邏輯原點在于,通過針對不同領域設定不同的實施機制和程序,來應對具體領域內的細節性問題,進一步保證信用修復的實際效果。


同時,分領域信用修復也是聯合懲戒機制的必然要求,聯合懲戒機制是指針對失信行為由所涉領域相關部門聯合及時給出恰當的負面評價,以此種手段將不良信用信息所標示。與聯合懲戒機制相對應,信用修復引發的效果也具有聯動性,這種聯動性的技術基礎在于多部門共建共享的信用信息數據庫,修復效果的聯動效應即“一處修復,系統聯動”,這一聯動修復機制保證了信用修復能夠及時有效完成相關信用信息的更正。


信用修復的實施,起始點應該是信用信息異議機制,通過異議申請機制,信息主體就獲得了相應的信用修復的機會。根據《個人信用信息基礎數據庫異議處理規程》,如果信息主體對信用報告中的內容持有異議、認為其存在信息遺漏或錯誤的,可以親自或委托代理人向征信中心或征信中心分中心提出異議申請,要求征信中心與數據報送機構核查記錄的真實性和準確性。


這一機制也包括了信用信息不實投訴機制,賦予了信息主體啟動信用修復的主動權。信用信息異議機制是信用主體主動行使權利的依仗,與之相對應的是信用信息自動更新機制,這一機制可以在信用評價機構發現自身錯誤時提供恰當的途徑來更新信用信息,使之準確真實地反映信用主體的信用狀況。


《征信業管理條例》明確規定:“征信機構不得披露、使用自不良信用行為或事件終止之日起已超過5年的個人不良信用記錄?!边@實際上也是一種信用重建機制,使得信用的評價能夠做到盡可能的及時和準確。


要想實施信用修復的類型化,就要依托信用修復的實施機制,確定信用修復類型化的實施程序,具體而言程序分為以下四個階段:


第一階段,對信用信息異議或信用信息自動更新機制所涉及的信用信息進行收集和固定;


第二階段,確定第一階段所收集和固定的信息的基本屬性,明確相關主體及其基本訴求;


第三階段:根據所涉及信息的基本屬性和相關主體的訴求,確定信用修復所涉及的領域以及嚴重程度;


第四階段,根據主體、領域以及嚴重程度,確定信用修復的具體實施效果。


(三)信用修復類型化的實施后果


從上述信用修復的定義來看,信用修復的目的是通過剔除信用信息中的不良信息,以提高信用主體的信用評價,使信用主體的信用得到提升或恢復,與之相對應的不同類型的信用修復對應著不同的實施后果。也就是說,信用修復類型化確定了不同主體、不同程度、不同領域的信用修復對應不同的后果。


首先,從主體角度來說,個人信用修復的實施后果是個人不良信用信息被剔除以及個人信用評價的提升或恢復;對于涉訴個人來說,其特殊意義在于被執行人信用負面信息被修復后,應當恢復到涉訴之前的程度。


企業信用修復則意味著其信用評價的上升,同時也意味著其以信貸為基本手段的資金融通更為順暢以及社會信用評價的恢復;對于處于破產重整階段的企業來說,信用修復的主要后果是重整企業的債權人及第三方評價機構同意企業提出信用修復申請,并在一定程度上使破產重整企業獲得貸款能力,以實現企業的破產重整,也就是說破產重整企業的信用修復目的更多的還是信貸信用的恢復以獲得資金而非重構企業的公共信用。


其次,從失信程度上來說,對于一般程度的失信,信用修復的過程較為迅速,恢復后的信用評價應當與信用不良信息出現之前的信用相同;而對于較為嚴重的失信,信用主體必須證明已通過行為補正或者相應的不良信息已經實質上不存在,這種恢復需要較長的時間,且信用修復最后的效果并不等同于信用降低前的信用評價。


最后,不同領域內信用修復的效果也不同,社會信用修復的落腳點在于社會信用形象的重建,而金融信貸領域信用修復的效果主要是貸款能力的恢復,前者者注重社會效果,后者注重經濟效果。同時,從另一個角度來說,信用修復的類型化,將現有的“個案審核”的異議審核程序大大簡化,從而加快了信用修復機制的運行速率,也提升了信用修復的準確度,這與信用修復制度設計的目的相呼應。


四、完善我國信用修復機制的建議


(一)從域外立法經驗看我國信用修復的現存問題


信用規則必須適應各個國家、不同時期經濟發展水平的要求,因而信用的有效性或合法性規則 ,充分體現了時代性和國別性的特點。信用法治體系的建立與完善,是一項長期而復雜的系統工程,發達國家用上百年的時間才建立比較成熟的信用法律制度。


當前世界主要國家的信用修復模式,主要有以下三種:


第一種以美國為代表的市場導向型信用修復模式。首先確保有完善的法律法規體系,構建良好的實施環境,利用市場自由競爭優勢,減少負面消息對信用主體的不良影響,保證信用機構主體行為的規范性,營造良好的社會信用環境。


第二種是以英國為代表的市場化與福利化結合的修復模式。通過設立信息專員署、信息法庭等專門機關,發揮其公共職能,受理個人信息業務的投訴,成立信用修復中心,向目標群體提供咨詢和建議,協助其信用修復、異議申請等信用信息服務。


第三種是政府主導型的信用修復模式。主要由政府部門主導,通過建立援助委員會等部門,針對不同失信人群提供信用信息服務。


從對世界主要國家的信用修復模式進行分析后不難看出,隨著我國信用市場逐步發展,異議申請效率低、信用修復方式單一等問題也逐漸凸顯,需要借鑒國外先進的信用修復經驗,不斷完善我國的信用修復機制。


相較而言,我國當前個人信用的修復制度已經較為完善,制度運轉也較為連貫,但我國在信用修復中突出的問題在于缺少針對企業的信用修復制度。企業信用的法律規制有賴于社會各方的有效配合,方能發揮其應有的系統功能,以達成經濟社會秩序的預期目標。這種社會合力,既包括中央和地方政府推進,又包括信用服務機構、行業組織、金融機構等社會力量的配合協調。


(二)完善我國信用修復機制的路徑


我國目前信用修復的主要方式為:


一是期滿自動更新,《征信業管理條例》規定5年到期后,個人不良信用信息會自動更新;


二是異議申請,信用主體認為信用報告中信心確實錯誤的,可以向征信中心提出異議申請請求糾正;


三是自我說明,信息主體可在個人信用報告中的“本人聲明”部分注明真實情況,當征信中心對異議申請有不同意見時,這種機制為信息主體提供了辯解的機會,有利于信用報告使用者更加全面的考量判斷。


在當前的信用修復方式背后,我國信用修復缺少頂層制度設計,筆者建議從以下幾個路徑推進完善我國的信用修復機制。


(1)完善信用修復的法律法規


2013年,我國《征信業管理條例》頒布,征信行業方才進入有法可依的階段,信用市場的快速發展,社會公眾對信用修復隨之產生強烈需求。應盡快制定有關信用修復的法律法規,明確信用修復的定義、范圍、標準及程序等內容,構建較為完善的信用修復法律體系,保障信用主體信用修復的權利得以實現。


(2)推動信用修復機構的設立


設立官方統一的信用修復機構,加強對信用主體的權利保護。鼓勵信用服務業的市場化運作,在完善的法律法規條件下,明確信用修復機構的機構設置、業務范圍等,為信用市場提供行為規范,提高信用修復的效率。


(3)加強信用修復的宣傳教育


制定和實施信用文化教育的總體規范,開展系列信用教育相關活動,提高社會公眾對信用修復的整體認知,以政府為主導,鼓勵行業的自我宣傳,對信用修復的法律法規、修復流程等事宜廣為宣傳教育,推動失信人群主動進行信用修復,消除失信行為帶來的負面影響。



總之,我國的信用體系發展較晚,信用修復機制尚不成熟,應當了解借鑒國外先進經驗,結合我國目前現狀,建立完善的信用修復機制以及信用法治體系,以實現社會治理的法治化和治理能力的現代化。

  來源:源點信用

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